2025年是国家“十四五”规划的最后一年，也是国家“十五五”规划谋局的一年，从2025年开始未来的十年，是我国实现2035年远景规划目标的最后决战十年，也是能否在2050年我国实现中华民族伟大复兴的关键十年，因此“十五五”规划与落实的意义毋庸置疑。
国内外政治与经济环境复杂多变
伴随着“十四五”期间国际国内形势发生的巨大变化，从经济上中美贸易战、中美科技战带来中国与欧洲经贸关系、中国与东盟经贸关系、东亚地区经贸关系发生了巨大变化；从政治上，中国在美西方现有政治秩序之下独立发展出中国特色的社会管理模式正在与西方政治模式形成平行发展模式；在军事领域，从俄乌冲突到中东危机，中国周边也潜流暗涌，世界正处于一个巨大的不稳定时期，同时也对我国的政治与经济模式带来巨大的不确定因素。
在国内领域，从产业升级到科技发展，从供给侧改革到新质生产力，从产业链重点环节到产业链供应链安全，从重点区域带动到区域平衡发展，从地方债务风险到积极财政政策，国内经济发展在经历了三年疫情、中美科技战、国内产业链失衡等多种危机下，更加面临着巨大的不平衡、不稳定状态。这些问题既给中央与地方的政策制定带来了极大的挑战，同时也给国内每个微观企业的策略制定带来了更大的难题。
如何规划“十五五”期间的战略布局，提前做好能力与资源的储备，是国内每个微观企业，特别是大中型企业优先考虑的问题，“乱花渐欲迷人眼”，在风险中发现机会，在风险中寻求富贵，既需要战略定力、更需要战略洞察力。
“省部协同”在早期市场经济改革中的经济意义
我国的计划经济向市场经济转型是一个长期的过程，1993年十四届三中全会审议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，是我国社会主义市场经济体制的第一个总体规划，勾画出了社会主义市场经济体制的基本框架。在此后的数年中，我国经济发展一直都在坚持市场经济的范畴内进行深化改革，不断的调整国企的功能属性、政府的功能定位、为民营企业和私营经济正名，在经济体制与市场机制的转型上做出调整，这期间难免会因为遇到的各种问题带来改革的反复。
从计划经济向市场经济的转型不是一蹴而就的，其中计划经济的思维在市场经济模式确定之后的很长一段时间内，都在一定程度上影响着我国经济的发展模式。政府功能从管微观经济向服务微观经济，建设良好的营商环境与市场经济发展配套机制的转变上一直徘徊。
从重点项目的批复、到重大资源的配给、到资格牌照的发放，全部都要经过国务院各部委、在地方上要经过地方各厅局，微观经济中企业的发展难以完全按照市场经济模式来运行，企业与政府的关系并不能一下子完全分开，这种情况一直到2013年本轮国企改革波澜壮阔的展开后依然在很大程度上在某些领域大量存在。
于是，政府一方成为市场经济重要的参与者，在地方上的国有企业需要通过当地政府获取重要的资源，但是地方政府在某些方面权力有限，为了发展地方经济，获得区别于其他地区的特殊性政策，地方政府的计划部门、经济部门又跑步进京，每天围在国家掌握各类资源的部委周围要资源、要项目，等到把资源与项目拉进来，再分配给自己的省内企业。
所以说如果我们读一读“中国改革史”一类的回忆录，大多数自认为政绩斐然的地方官员都将回忆重点放到了如何艰苦的到中央获取资源的经历中。
“省部对接”应该主要谈的就是中央和地方在资源上的对接，从中央来讲需要将国家的重点项目布置下去，把钱花下去，但是中央各部委要完成政绩必须要得到地方的支持，需要地方的土地、政策、劳动力将国家的项目落地生根，当然由于中央的资源有限，部分项目也需要地方的资源支持。这就形成了九十年代后期和2000年代前期主要的经济发展格局，这种经济发展格局虽然也是体现了中央的统一规划，体现了全国的统一宏观调控，但是经济参与的主体却是政府机构，是中央各部委与地方省市自治区政府，中央在改革意图落地必要时还会通过计划单列市直接参与地方上的经济改革。
但是无论如何，作为市场经济主体的企业在“省部对接”的经济发展模式中参与的程度有限，大多数作为地方行政长官的协助者，陪同地方行政长官来中央介绍、汇报地方的想法，提供各类数据资料，企业直接参与市场经济改革决策的作用与范围都很有限。
从“省部对接”到“央地协同”
其实中央在改革不断深化的过程中，早就发现了这一模式存在的问题，一直希望将“企业”作为市场经济的主体，而着力改革政府服务于市场经济的职能定位，随着市场经济改革的深入，企业已经逐渐确立了市场经济改革不断深入的主体地位，而之前以政府行政机构为主导地位的“省部对接”已经逐步让位于未来的“央地协同”。
“央地协同”在2024年7月18日二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革，推进中国式现代化的决定》一文中已经作为重要的课题提出，这也是中央在多年经济体系改革的实践中摸索出来的新道路。随着企业作为市场主体地位的确定，市场经济的改革进一步深化自然也以企业为核心，特别是以国企改革作为重点领域。而“央地协同”的根本意义也是用中央企业与地方国企的市场化协同，代替之前的行政单位之间的“省部对接”，成为市场经济改革深化的具体方向。
党的十八大以来，新一期国企改革已经进入到深水区，之前提出的国有企业改革的设想在十八大以来都在逐步的落实与深化，包括国有产权的确定与管理、国有资本的管理模式、深化国有企业的市场主体地位、通过混改淡化企业性质的改革，这些都在十八届三中全会《中共中央全面深化改革的若干重大问题的决定》发布之后逐渐得到落实。
“央地协同”的核心思想是将企业作为改革深化的主体，通过中央企业与地方企业的功能互补、战略协作来实现市场经济深化改革的目标，最终实现2035年的中期目标以及2050年的伟大复兴目标。
“央地协同”同样是在国家统一规划布局、宏观调控的背景下，更好的发挥有计划市场经济的经济模式的深化完善，“央地协同”仍然要保证在中央的统筹规划下，发挥中央与地方的协调统一，而不是那种各地自行其是，要发挥集中力量办大事的集中优势，在全球竞争中发挥国家的整体力量，努力实现全面富裕的战略目标。
“央地协同”与“省部对接”的目的相同，但是方法各异，“央地协同”要求将企业作为发挥战略协同力量的主体，由企业之间的资源能力协同对接代替行政机构的越俎代庖，利用市场自身的力量、利用企业之间的错位竞争优势，实现市场化的资源配置，杜绝行政机构之间的“拉郎配”。
从资源角度来看，无论是中央企业还是地方国企，资源都是有限的，中央企业的资源到底投到哪里，地方国企的资源到底配置给哪些央企，都需要央企和地方国企的谨慎衡量，衡量的标准就是各自的能力互补以及地方产业布局。在这之前，按照国内某些经济学家的说法，中国的各地地方政府都是竞争性政府，通过政府向中央争取政策、争取项目投资来获取地方经济发展的动力（当然这里面也包括向国外资本竞争资源），而采取的措施无外是土地、劳动力、税收的配套，这种竞争能力都属于低层次的竞争，是不可持续的竞争，最终是以环境和民生作为代价。
未来无论是“央地协同”还是“引进外资”，都不能再单纯以税收、环境、土地等作为简单的竞争手段。二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革，推进中国式现代化的决定》一文中明确规定：规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给与政策优惠行为。未来地方的竞争就直接区分为地方政府层面的制度竞争以及地方国企层面的能力竞争。
“十五五”期间“央地民”如何找准各自的定位
在十八大之后国企开始混改之旅，国有企业在改革政策下开始双向进入，因此在十年的改革期中已经在很大程度上淡化了国企与民企的身份概念，但是即便如此，以私人资本（或社会资本）控股和以国有资本控股仍然可以作为民企和国企的分界线。在这种企业性质划分的背景下，央企（国务院直属国有企业）、地方国企、民营企业就构成了国民经济发展的主体成份，其中伴随着部分的外商独资企业以及中外合资企业。而在2000年之前的全民所有制企业与集体所有制企业，大部分都经过股份制改革之后实现了公司化管理，已经不作为国民经济中的主要成份了。
在“十五五”规划期间，在国家经济发展总目标政策指引下，在“央地协同”的整体结构下，中央企业、地方国企、民营企业到底应该承担什么样的功能与角色，在国家经济发展大的格局下找准自己的功能定位，是“十五五”期间国家五年规划能否实现、2035年中期目标能否完成的重要保证。
央企的优势是技术、政策与资本
在国企改革的序列中，中央企业都属于大型和特大型企业，应该说，中国的改革先从中小企业开始，大型与特大型企业的改革在相当长的一段时间内都处于相对于保守的状态。比如中国最大的企业国家电网公司，在2010年左右的管理机制所依据的法律仍然是《企业法》，也就是还没有进行公司化改制，而在1990年代左右全国就已经波澜壮阔的开展了企业的股份制改革工作了。
中央企业在改革方面的保守体现在央企承担国家重要行业领域的发展重任，也承担着国家重大项目的推进工作，现在更承担着国家重大科技创新的突破工作，无论从高铁、特高压电网、航空航天还是航母军舰等重大科技突破项目，国家最信任的还是国资委直属央企，习惯于将这些重大项目、重大科技创新的任务交给央企去做，因此央企就特别需要稳定的发展，不能因为不成熟的改革方案乱了央企的阵脚。
也正是在这种真金火炼的经历中，央企自身积聚了国内绝大部分领域的顶尖技术、顶尖人才，因此也获得了国家给予的资本支持以及特许牌照资源，这些都是央企得以在国民经济发展中占有重要地位的资本。
有人总会说高铁总公司不计经济效益的建设速度，亏损非常严重，但是这绝对属于一叶障目的思维模式，作为承担国家重要战略军事目的、国内统一市场建设目的、内需经济拉动目的的高铁产业，还承担着重大科技成果突破创新、产业化带动的目标，怎能仅仅以高铁总公司本身的盈亏情况来衡量其存在的价值呢。
从经济发展的另一个引擎资本来说，在一段时间内总是相对稀缺的，但是作为中央企业在资本方面的稀缺程度总是要远远好于地方国企、民营企业。我们在很多的地方国企调研中都发现，很多地方国企的经营陷入困境都是因为资金问题，甚至因为陷入债务陷阱公司基本账户都被封了，连参与投标的机会都没有，公司只能坐困愁城。
但是作为承担国家重点项目的中央企业，在这方面明显就好于地方国企，中央财政与各大银行给央企的支持力度远远超过地方国企，特别是1994年分税制改革之后，中央财政能力相对于地方财政能力不断增强，中央也有能力支持央企的发展。因此在地方与央企的合作中，中央企业带资落地地方也是一个常规的合作方式。
人才、技术永远是央企拥有竞争力的核心环节，由于在级别、待遇上的优厚条件，央企往往能吸引到国内外的顶尖人才，特别是在2004年开启国企改革的新篇章，以及国家开启进口替代战略之后，国企对人才的吸引力就一直处于优势地位。
人才带来的研发能力、再加持国家重点攻关项目带来的资金支持，让央企拥有了地方国企以及民营企业难以企及的竞争优势。虽然央企的数量不多，但是其下属四个到五个层级分支机构在全国各个省市分支开花，其带来的影响就是国家通过央企这个经济核心环节，引领起全国资本资源的投资走向以至于产业布局，形成了国家的整体控制力，实现中央的宏观调控目标。
当然还需要说明一点的是，对于一些自然垄断领域，央企拥有的牌照资源（如电力、电信、石油、烟草）更加重了这种央企控制力，从而确立了央企在我国国民经济的中枢地位。
地方国企的优势在于土地、营商环境以及平台优势
应该说除了部分沿海发达省份，中国大部分的地方国企都处于央企和民企之间的夹心层，由于缺乏科学的管理机制，又没有央企所拥有的人才吸引力，在技术、资本、牌照上都难见优势。从这方面来说，地方国企的优势企业基本集中在以土地及其附属物（如农业、矿产等）为核心资源的平台类公司，这是大多数地方国企的现状，也是未来很长一段时间地方国企发展的宿命，这个特点在地市及区县级国企方面表现的更为明显。
由于缺乏管理与技术创新，地方国企很难吸引人才，自然很难承接国家重大科技项目，无法利用科技这个核心竞争力带动起当地产业，当地产业的主导者仍然是央企在当地的分支机构或者民营企业。
在这种背景之下，地方国企的发展更倾向于平台化发展，利用地方政府手中所掌握的土地资源，配合当地的劳动力资源、税收优惠资源，吸引央企、民企、外资企业落户，其发展目标是建立起当地较为集中的产业集群，从而获取财税收入、带动当地就业、顺便发展地方特色产业链。
这种竞争的本质就是地方政府资源的价格竞争、地方政府的政策与服务竞争，但这种竞争由于属于完全同质化，因此极容易在地方政府的招商引资中形成恶性竞争，进而导致国有资源的贱卖，导致国有权益的流失。而在这种同质化竞争中，拥有先天地理位置优势的地区就自然而然占有了先发优势。比如最早的苏州工业园、天津泰达开发区等地区无不是利用这种先天优势发展起来的。
以前是政府直接在招商引资中冲锋在前，随着改革的深入推进，地方政府这种竞争一部分变成了地方平台公司的竞争，政府利用土地资源出资成立平台公司，授权平台公司开展区域开发，对外招商引资，同时将区域内的部分国资作为资本注入到平台公司以提高其信用评级水平，获得开发资源。
平台公司的竞争同样会进入到同质化竞争阶段，一些平台公司就通过资本投资，结合区域内原有的优势产业，顺势建立起有别于其他地区的差异化竞争模式，从而提升了本地区的竞争能级。合肥模式一直是最近十年以来的成功模范典型。
地方国企的优势集中在平台公司的能力建设，结合地方政府营商环境的打造，如果再加持上资本投入以及区位优势（合肥也在一定程度上是借势长三角的产业外溢效应），就能够在区域竞争中占得先机。但是即便地方国企借势进入到高科技领域，大多数也是利用资本投资的方式介入，在高科技新兴产业中，或者借助于民营高科技创新企业、或者是借助于央企分支机构落地的方式，才能逐步完善本地区的产业链。
地方平台国企在这样的背景下，一定要能够实现资本的有进有退，通过资本、股权实现资源投向的吸引与引领。地方平台公司不要太过着眼于对投资企业的控制权，不要着眼于姓“公“还是姓”私“，要把关注点放在是否能够通过平台的引领作用带动当地的就业、税收以及城市发展水平。
地方的“两类公司”建设应该提高自己的综合素质，就如二十届三中全会中讲到的，国有资本要能够成为“耐心资本”，地方政府要有“容错机制”，不能仅仅盯着一个项目、一个企业投资的失败，要关注于地方产业链的打造，这是一个比较长期的工作，不能心急，急也急不得，急了容易把投资方吓跑，也会寒了国企经营者的心。
对于实业企业，特别是高科技企业，地方政府不要强求拥有控股权、控制权，要敢于将经营权力交给民营企业、交给央企，这样才能突破地方政府在人才激励、在薪酬总额控制上的条条框框，才能真正利用好市场化的激励机制。
总之，之前由地方行政机构主导的计划式经济发展布局变成以地方国企为主导的市场化经济发展布局，这样的经济发展行为不是要行政机构完全退出，而是要转变地方行政机构的职能。从管企业、管资产到管资本、管高管的转变，另外地方政府还要着力打造营商环境，不能仅仅实现降税让利的低层次营商环境打造，而要从加强制度建设、规范行政行为，提高政策透明度来打造，也可以从提高营商配套措施（如高端人才子女入学、青年职工住房条件改善）、强化本地劳动力技能水平（比如我听说阜新市结合老工业基地建设在重点发展职业教育体系）等。
民营企业优势在于创新，要合理利用地方政府的平台，要找准央企技术创新的空隙
民营企业的作用一直以来都被强调重视，也屡次受到忽视与贬低。市场经济的改革、商品经济的发展经过了四十年的呼吁，现在仍然有一部分人在不断贬低民营经济，呼吁限制民营积极的发展。从实践来看，一些金融机构的导向性信贷政策、国家一些重点项目集中配给央企，其实都给民营企业带来了很多实质的障碍，阻碍了民营企业的发展。
从另一个极端来看，中国社会的创新源泉到底是来自于国企还是来自于民营企业，这也一直是一个争论的焦点。处于对大一统管理体制的不满，一些经济学家，甚至是主流的经济学者呼吁消灭国企，特别是垄断型的央企，将市场完全交给民营企业、交给市场去做，呼吁发挥民营企业家的核心作用，尽量减少行政干预市场经济的行为。
这两种提法我认为都过于极端，对经济发展的引擎动力理解的都不够全面。在任何一个国家或地区，国企与民企都不是经济发展的全部，只不过会根据国家经济发展的阶段、经济发展的周期、以及内外部面临的环境进行有效的调节，调整国有企业（国有控股）和民营企业（私人或者外资控股）两者之间发展的比重。
作为国家重大科技、重大项目的突破与创新，目前来看国家还不会将这些关系国家未来战略性发展的任务完全交给民营企业去承担，中央企业、国家研究机构、大学将成为类似于航天、电力、通信、军工等重点项目突破任务的重要承担者。当然，随着民营企业的作用越来越突出，民营企业的治理体系越来越完善，民营企业在参与国家重点项目的竞争中会获得越来越多的机会，承担越来越重要的任务，当然，任务的主体还是在中央企业。
从这里我们可以看出，未来中国民营企业的发展格局以下几点：
一是高科技民营企业拥有一定的创新能力，会在中央企业重点项目的引领下，承担一些重要的功能，介入到重点行业的产业链，壮大自己的实力，成为行业内的小巨人，比如军民融合、比如半导体芯片、比如生物医药等领域。
二是缺乏核心科技的民营企业作为地方经济的重要参与者，在地方国企的平台下，发挥这种补充型、充实型的功能，提高当地的经济活力，满足人们不断提高的生活水平要求，实现和谐社会建设目标，比如地产物业的万达、比如旅游文化、比如建筑施工等领域。
在一些需要机制灵活，但是对科技要求不高的领域，民营企业将成为主导型产业，成为该领域的领导者，比如电子商务的京东、比如交通出行的滴滴、比如电子消费终端的小米等领域。
在十三届三中全会讨论国企的作用时，专家与领导们就明确提出“国有企业的作用是让国家更强、民营企业的作用是让人民更富”，两者都很重要。作为国家中远期目标中和谐社会、共同富裕的重要目标，民营企业的作用将非常重要。
地方行政机构主要应该在营商环境打造、政府行政服务、政策稳定性方面下功夫，吸引民营企业到本地区安家落户。同时也要注意当地国企要给民营企业留下足够的营商空间，留出足够的产业链空隙，不能看着哪块利润都是肉，都要吃到国有企业的嘴里。说句实话，由于房地产的下行、土地财政的破产，很多地方政府在财政资金匮乏的背景下，开始下场跟民营企业抢饭吃，挤占了民营企业的生存空间。这种涸泽而渔的做法当然很不可取，我想随着中央10万亿资金的下达能够极大的缓解地方政府的债务压力，同时也能够同步释放当地民营企业的生存空间。
“央地民”三类企业在“十五五”期间如何做好自己的定位与协同
通过前边的介绍，我们也关注到央企、地方国企、民营企业三者各自的优势与政策地位，为了发挥集中力量办大事的主导思想，“十五五”期间一定会通过对三者之间关系的协同发展规划，来实现2035年的中期目标。
总结起来就是：
在纵向的行业领域，央企在各自的行业领域发挥技术力量（人才）、政策力量（项目、牌照）、资本力量，纵深向地方发展，利用地方资源在本专业行业领域获得重大的突破，形成国家整体的力量，同时在产业链上带动民营企业的介入与发展。
在横向的区域市场：各地方政府发挥土地资源、环境资源（营商环境）、人力资源（当地劳动力水平），吸引中央企业带动产业链进入到本地区，同时通过当地基金资本的引领，结合营商环境和央企带动，吸纳民营企业介入到当地的经济发展大局，最终实现当地民生的发展。
在补充环节市场：民营企业利用自己的科技能力介入到央企主导行业的产业链，成为科技的重要参与者与补充者，利用自己的灵活机制介入到地方区域的服务领域，为提高当地的民生水平以及建设当地具有竞争力的人居环境做贡献，从而实现和谐社会与实现共同富裕。
