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张宏波:城投公司工资总额管理存在的普遍问题与改革的政策与路径

作者:张宏波来源:华溥咨询时间:2022-05-16

 城投公司作为地方政府重要的国有企业平台公司,承担着城市基础设施建设的融-投-建-管-运的基本职能,也承担着城市民生的公益项目的运营任务,甚至随着城投公司的转型,还承担着地方经济产业转型的功能,不可谓不是地方政府的核心类企业。

城投平台公司之所以被称为平台类企业,主要是因为作为地方政府的国有资本运营企业,希望借助得天独厚的资源优势,引导社会资本共同加入到为地方基础设施建设、民生项目建设以及产业发展的大潮中来。而城投平台的优势就是当地的土地资源优势、重大项目获取优势、当地政商关系优势等。

在利用城投公司作为平台引进社会资本参与地方建设,运用混合所有制的方式解决了国有企业的体制问题之后,那么对城投下属混改企业的机制管理就成为一项新的重要问题。而工资总额管理在国企改革、特别是国企三项制度改革中占有重要的地位。如果解决不好,很可能就是虽然完成了国企的体制改革,但是并没能真正的激发企业的活力。

一、国有城投公司工资管理中存在的普遍问题

如果详细梳理研究国有企业的薪酬管理工作,我们会发现即便是部分已经完成了三项制度改革的企业,仍然在薪酬管理中存在着或多或少的问题,特别是对于城投公司而言,这类问题就表现的尤为明显。

1,平均主义思想仍然存在

在国企薪酬改革的政策中,特别强调了建立市场化的薪酬激励体系,要在市场化薪酬标准的基础上,从企业业绩以及效率两个方面来实现薪酬的差异化管理。但是在国有企业的实践中,仍然存在着国有企业薪酬管理中固有的平均主义思想。比如在单一企业内部没有拉开岗位之间的薪酬差距,在同一集团内部没有拉开不同业务板块之间的薪酬差距。

2,缺乏科学的绩效管理体系

薪酬与业绩相挂钩,要实现工资总额不是要来的,而是赚来的目的,是国企三项制度改革的另一个目标。但是国有企业,特别是城投平台类企业,由于城投平台公司在市场化转型的背景之下,很难快速的找准定位,也很难马上走向完全的市场化。因此在确定各个业务板块的业绩指标时就存在着巨大的困难,难以建立起非常准确的业绩标准,这样也就自然的难以将工资总额与业绩建立起一个准确的联系。

3,工资总额决定机制仍需完善

在工资总额的管理中,必须要确定工资总额到底是由哪些因素决定,到底应该利用什么机制来确定企业的工资总额。目前来看,决定工资总额机制的指标主要包括经济效益类指标、效率类指标以及社会平均效益类指标。这三类指标下又有不同的指标细化,那么对于既有政府任务类的业务,又有市场化业务的城投公司,对每一类业务到底应该采用哪类指标,指标类下面的细化指标如何选择,不同指标之间的权重关系,都会极大的影响到工资总额的高低。

4,长期激励不足,仍然以短期激励为主

虽然随着国企改革,以股权激励为主的长期激励方案已经开始逐步推进,但是实行股权激励的国企仍然占比很少。这既与企业的性质不符合股权激励政策有关系,也因为各地国企对股权激励的认识不够,从监管部门就没有推动的动力。即便是已经实行了股权激励的企业,持股员工在股权分红、职位稳定性等方面仍然会有所顾虑。所以说,目前国有企业的激励仍以短期激励为主,而长期性的激励明显不足。

5,多元化经营条件下企业工资总额分配不平衡

对于城投平台公司而言,大多数都属于集团总部下的多元化业务布局,这些业务既有承担政府功能类业务的企业,也有民生公益性业务,还有市场化业务,主要业务遍及基础设施建设、房地产、文旅、建材、金融、物业、商贸等多个领域。那么从市场角度来看,每个产业都会有自己的薪酬特点与薪酬水平,因此薪酬总额与薪酬结构的差异化很大。

但是从另一个角度来讲,一家城投集团需要在集团内部做好同一等级下属企业的薪酬平衡问题,相互之间的差异不能过大,否则容易引起内部的不平衡。当城投业务更多的依赖于政府主导时,则这种追求内部平衡的要求就更多。而正是在这种追求内部平衡的主导下,城投平台公司忽略了多元化产业的差异化薪酬管理要求。

二、国企工资总额管理的指导政策

在国企改革1+N的系列政策文件中,涉及国企薪酬改革的内容有很多,但是有一部分分布在相关的各项政策文件中,并不是其中的主体,而其中的主体政策主要是两个政策,在本期国企工资总额的改革管理中起着非常关键的作用。

(一)关于改革国有企业工资决定机制的意见

《关于改革国有企业工资决定机制的意见》是2018年国务院发布的国企改革“1+N”个政策文件中非常重要的一项,这项政策的出台直接为国有企业三项制度改革指明了清晰的方向。而最近几年从中央到地方国有企业的三项制度改革工作,无不以这个文件作为主要的政策依据。

《意见》对国企薪酬改革提出了几项根本性的机制与原则,其中大多数与工资总额的管理有关:

1、改革工资总额决定机制

改革工资总额确定办法,按照国家工资收入分配宏观政策要求,根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标和经济效益,综合考虑劳动生产率提高和人工成本投入产出率、职工工资水平市场对标等情况,结合政府职能部门发布的工资指导线,合理确定年度工资总额。

完善工资总额与企业经济效益联动的机制,提出两个挂钩的基本指导意见,同时要求对不同的国有企业,根据企业的行业特征,分类确定工资效益联动指标。

2、改革工资总额管理方式

根据政策要求,国有企业的工资总额管理一律实行预算制,其实这也是国有资产监管部门对国企预算管理体系的一个信心,我们熟悉工资总额管理的人都知道,工资总额的管理方式有几种,而预算制管理只是其中之一。

同时这部分政策提出工资总额的预算周期制,一般定为一年,而只有那些市场不稳定,经营业绩变化比较大的企业,才可以申请延长周期预算,但最长也不得超过三年。

3、完善企业内部工资分配管理

这部分不在此处详细解释,主要还是指内部的工资结构问题。

4、内部工资分配监管机制

主要包括加强和改进政府对国有企业工资分配的宏观指导和调控,落实履行出资人职责机构的国有企业工资分配监管职责,完善国有企业工资分配内部监督机制,建立国有企业工资分配信息公开制度,健全国有企业工资内外收入监督检查制度等内容。

其实说白了,未来国有出资机构对国企的工资监管主要从事中和事后管理出发,这里面必然要涉及到一个按照预算、按照薪酬总额分配制度两个标准来审计稽核,只要是出资机构认可的预算和制度,只要符合制度和预算,那么国企就可以放心大胆的去执行。

(二)中央企业工资总额管理办法

2018年12月底颁布,2019年1月1日正式实施的《中央企业工资总额管理制度》是国务院国资委发布的制度性文件,其实这一制度完全是对《关于改革国有企业工资决定机制的意见》的制度性落实。之所以从政策性文件变成制度性文件,也是为了以后的制度化、规范化管理的方便。

《制度》既然是《意见》的落实,那么其中的主要精神以及主要内容基本都没有很大的变化,我们再此也不想赘述,简单的做一个表格,把制度里面的核心内容摘抄出来,供大家参考。

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三、城投公司工资总额管理的基本路径

其实城投公司工资总额管理中出现的问题,也就是未来在工资总额管理的改革中需要解决的问题,因为这个课题很大,这篇小短文又已经比较长了,我这里就不详细展开,只是简单的做一下思路性的说明:

1,坚持“两挂钩”,也就是工资总额与企业的经济效益挂钩,与劳动生产率挂钩。这也是国企工资总额管理中“两个不高于”的另一种说法。

2,坚持分类考核、一企一策,城投下属产业众多,多元化特征明显,不要希冀于一战功成的方式,还是要详细的研究每个产业的特征,针对性的提出工资总额管理办法,争取一企一策,不要怕麻烦。

3,坚持市场化的原则,城投平台公司的市场化改革是国企改革的攻坚战,由于城投公司在城市发展中的特有作用和地位,要想完全让城投公司实现市场化转型也不是那么容易,但是在国企改革背景下,在平台公司债务监管的背景下,城投公司的市场化改革刻不容缓,因此也必然要求市场化的薪酬管理方式来助推整体战略的市场化转型。

4,以“双轨制”解决当前问题,未来最终要走向“一轨制”,由于城投公司员工来源比较复杂,有政府身份,有事业单位身份,有国企身份,还有合同制身份,要想一劳永逸的解决薪酬问题并不太现实。因此在改革初始阶段可以暂时采用“双轨制”的方式破冰,待改革走上正轨后再逐步解决,也不失为一种比较现实的办法。

5,探索各种长期激励的方式,目前国企的工资体系仍然以短期为主,岗位绩效工资制和年薪制为核心薪资发放方式,未来要在政策的框架内,主动探索特殊关键人群的长期激励方式。虽然国企在股权激励上已经做了一些工作,但是仍然有大量的不适合开展股权激励的国有企业,这部分企业也可以探索其他的长期激励方式,不能遇到困难就踟蹰不前。

6,建立起完善的公司治理机制,发挥好董事会的决策功能,在国有出资机构权力下放的同时,城投企业作为总部要在治理决策上能够接得住权力,要能够真正行使起工资总额与工资分配方式的分配职能,做积极的董事会,同时要发挥党委会在公司治理中的作用,实现工资总额管理和工资分配机制的科学化。

附:中天华溥国资国企改革专题咨询服务

 

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