（一）1994年后地方政府财政困境催生地方融资平台
1、20世纪90年代，由于中央财政收入在全国预算收入中的比例较低（不足1/4），导致中央财政吃紧的情况较为严重，无法支撑中央布局重大经济战略，为此1994年国务院提出分税制等财政金融体系改革，实现“财权上移、事权不变”的目标（即收入相对集中、支出相对分权），使得原本归于地方政府的主要税种（消费税和增值税）大部分归于中央，导致地方政府的财政困境逐步凸显。
2、1994年的《预算法》明确提出“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行债券，不能通过发行债券方法进行融资”，这一规定使得地方政府在2009年以前无法通过发债来获得资金支持。
3、1995年的《担保法》规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外……学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人”。
实际上2020年12月25日最高院关于适用《中华人民共和国民法典》有关担保制度的解释中亦明确“除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的，机关单位提供担保无效；除依照村民委员会组织法规定的讨论决定程序对外提供担保的外，居民委员会、村民委员会提供担保的，担保合同无效；非盈利机构提供担保的，以公益为目的的非营利性学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等提供担保的，人民法院应当认定担保合同无效”。
4、1996年央行发布的《贷款通则》进一步明确提出“借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”。
显然这一时期，地方政府在收支压力明显增大的情况下，如何更有效地筹措建设资金是摆在地方政府面前的主要问题。特别是1997-1998年亚洲金融危机之后，地方政府在承担基础建设的压力也越来越大，而受限于1994年的《预算法》、1995年的《担保法》和1996年的《贷款通则》，地方政府既无法举债融资、亦无法担保融资，融资平台的背景正是基于此。
不过虽然有《预算法》、《担保法》限制，但地方政府的融资乱象在过去很时期内始终存在，且一直很严重。例如2005年4月30日国家发改委、财政部、建设部、央行和银监会联合发文规定金融机构要立即停止一切对政府的打捆贷款和授信活动，同时明确2005年1月26日以后地方政府对贷款所作的担保有效。这意味着2005年以前地方政府为贷款所作的担保很可能是普遍现象。
（二）国开行开创“地方融资平台、打捆贷款、先贷款后开发”三种业务
上世纪末在内外交困的背景下，商业银行自身也面临贷款投向的纠结问题，基于此商业银行（特别是国有大行以及国开行等政策性银行）建议地方政府通过设立融资平台公式的方式，来承接商业银行的信贷投放，并可变相实现地方政府融资的目的，亦可规避《预算法》、《担保法》和《贷款通则》的约束。
受此影响，各地方政府纷纷设立地方融资平台，并通过土地资产划拨等方式注入资本，同时借助房地产的浪潮提升地方融资平台的资本实力和融资能力。此时资产质量问题得以解决的国开行由于可以从债券市场获取低成本资金，便成为拥有天量信贷资源的金主和拯救地方政府的救世主。1998年8月，时任国开行行长陈元与安徽省长回良玉签署国开行与安徽省投融服务合作协议，在随后国家开发银行和芜湖市政府的合作中，形成了所谓的地方政府融资平台模式、打捆贷款模式以及先贷款后开发模式，从而成为融资平台后续各类业务模式的鼻祖。
1、国开行建议芜湖市政府成立一家企业，即芜湖建设投资有限公司，然后芜湖市政府向芜湖建投注入大量诸如土地储备、高速公路等优质资产，芜湖建投以这些资产作为抵押品，向国开行申请贷款，地方政府无须进行担保。这样一来，贷款的主体为芜湖建投并非政府（可以避开1994年的预算法）且政府无须对这一过程进行担保（可以避开1995年的《担保法》），从而形成了现在的“地方政府融资平台”模式（即Local Government Finance Vehicle，简称LGFV）。
2、随后芜湖建投将财务质量层次不齐的项目捆绑在一起，进行打包申请贷款，从而弥补财务质量较差项目无法融资的问题，即所谓的“打捆贷款”模式。
3、在以上两种模式的基础上，国开行还开创了土地收益权抵押品模式。2002年芜湖市政府授权芜湖建投“以土地出让收益质押作为主要还款保证”，向国开行申请10.95亿元贷款，即“先贷款后开发”模式。
以上几种模式被称为“芜湖模式”，随后各地政府纷纷效仿，比如重庆的渝富模式等等，地方政府融资平台模式正式在祖国遍地开花。
（三）2008年金融危机促使政策层面对地方融资平台的约束明显放松
2008年金融危机之后，地方政府的角色再次得到重视，需要承担大量的基建投融资任务，此时地方融资平台的地位得到进一步突出，而政策层面亦给予相应支持。例如，2009年3月18日央行和银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》明确鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府融资平台等多种方式，发行企业债、中期票据等融资工具。而2009年10月，财政部也发布631号文，明确地方政府配套资金可利用政府融资平台通过市场机制筹措。
这一时期，地方融资平台公司数量快速增长，并开始大规模举债，以支持基建投资（其融资方式包括银行信贷、企业债、项目收益债、短期融资券、中期票据、专项债、政策性银行贷款、专项建设基金、银行信贷、非标、互联网金融、P2P等等），地方政府问题在这一时期也变得越来越严重。
（四）地方政府债务风险隐患促使政策监管从2010年开始趋严
基于2008-2010年地方政府融资平台的乱象丛生，以及所引发的一系列潜在风险，监管部门从2010年开始对地方政府融资平台进行管控，这些文件包括但不限于《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发19号文）、《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监10号文）、《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财政部412号文）等等。
这一时期，地方政府债券发行机制也在不断调整，从代发代还到自发代还，再到自发自还。2013年8月1中央启动了建国以来最大规模、覆盖五级政府的政府债务审计，审计结果显示截至2013年6月底全国省、市、县、乡四级地方政府负有偿还责任的债务总额为10.90万亿元（另有或有债务规模7万亿）。
如果和之前两次摸底相比，则发现或有债务增加明显。第一次摸底结果显示截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.70万亿元；第二次摸底结果显示截至2012年底36个地方政府本级政府性债务余额为3.70万亿（比2010年底增长12.94%）。
（五）2014年开始启动对债务甄别工作、整治地方政府债务问题
2013年新一届政府对风险的重视程度超过以前，并酝酿一场战略布局。于是2014年中央政府启动对地方政府的债务甄别工作，同年9月国务院发布43号文（《关于加强地方政府性债务管理的意见》），明确将政企债务进行分离切割，并开始在全国范围整治地方政府债务问题。这期间最重要的思路是地方政府债务置换工作，即以显性债务置换隐性债务，大力提倡地方政府及融资平台以发行债券的方式进行融资，不过期间由于各种原因出现一定程度的反复。
例如，2014-2015年期间，发改委和财政部相继推出专项债券，2015年开始我国也正式启动地方政府债券置换工作。截止目前，专项债券与置换债券规模分别已经达到9.60万亿元和15万亿元。但2015年新《预算法》明确地方政府通过省级政府发行地方债是唯一合法的政府融资渠道后，地方政府开始利用PPP或基金等方式，变相举债，各种除地方政府债之外的隐性举措方式如雨后春笋般不断涌现（如出具承诺函、融资租赁、签订政府购买服务协议等等），地方政府违规举债行为再次进入高潮。
（六）2017-2020年期间，政策层面有所反复
这期间的政策有所反复，时而收紧，时而放松。
1、2017年4月财政部、发改委、司法部和一行两会联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预（2017）50号），明确金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供的担保，同时明确地方政府不得以文件、会议纪要、领导批示等方式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债，此后平台公司融资环境整体趋紧。
2、2017年7月的政治局会议强调“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。
3、2018年3月中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》明确提出“积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增各类隐性债务”。
4、2018年8月，国务院发布《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号），要求地方政府通过“统筹资金、偿还一批；债务置换、展期一批；项目运营、消化一批；引入资本、转换一批”等方式在5-10年内化解地方政府隐性债务。
5、2017年后非标融资面临异常严厉的监管，PPP和地方建设基金等开始面临全面清查，导致我国基建投资增速开始大幅下降以及地方政府债务面临无法续接的问题，于是政策开始考虑对之前的一些政策进行调整。例如，国务院和银保监会相继发布101号文和76号文，明确提出金融机构要满足融资平台的合理融资需求，历史进入一个新的循环。
6、2018年9月13日发布的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》便已明确提出“对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止‘大而不能倒’，坚决防止风险累积成系统性风险”。
7、为缓解融资平台到期债务违约风险，2019年6月发布的《关于防范化解融资平台公司到期隐性债务风险的指导意见》（国办函（2019）4号文）允许平台公司债权人将到期债务转让给AMC，并提出平台公司到期债务暂时难以偿还的，允许其和金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维所有隐性债务将在5-10年到期。
