城投企业是经济发展和城市建设发展的产物，是城市经营的需要。虽然目前城投企业普遍存在债务庞大、融资渠道受限、资产质量不高、现金流少、战略定位与方向不够明晰等现实困境，但是中国的城市化道路依然漫长，城市基础设施建设任务依然艰巨，未来城投企业依然需要在城市建设与社会发展中继续发挥中坚作用。因此，城投企业如何在“十四五”期间破解发展瓶颈、完成转型升级、实现自身的可持续发展显得尤为重要。
一、城投企业功能和职能转变
功能转变：在2015年之前，城投企业的功能是非常单一的，仅作为地方政府的融资平台存在，其核心任务就是做好投融资管理工作。但是，随着地方债务的水涨船高，各级监管部门要求城投企业逐渐转型为地方国有企业、不再承担地方政府融资的职能。但在当下经济逆周期、国际环境动荡、积极促进国内经济循环的大背景下，城投企业承载了地方政府调节市场、调节产业、托底经济、市场化运作政府投资项目的重要功能。因此城投企业的优劣将直接影响到地区经济的发展，对于地方政府的重要性进一步加强。
职能转变：以前，地方政府多通过政府部门的划分来确定城投企业的职能，许多地方政府远不止一家城投企业。但在城投企业本身的功能逐渐加强、逐渐成为地方政府不可或缺的一部分之后，城投企业的职能越来越像一个独立的政府部门或事业单位。这使得大量城投企业结构出现了对应的变化：一些较小的区县级政府，将存量的城投企业兼并、重组，形成一个规模较大、经营能力相对强的城投企业，承担地方发展的任务。一些辖区规模大、建设任务重、工作内容多的地级市或经济强市，则根据实际情况对城投的职能进行划分。
二、城投企业为什么转型
当前政策趋严的环境下，城投企业转型重要性凸显。2014年以来，城投企业监管政策趋于严格和完善，2013年银监会10号文、2014年国务院43号文、2017年财政部50号文、发改委1358号文、2018年194号文等多个政策文件确立了剥离城投企业政府融资功能的原则，要求从人员、资产、职能、信用等方面划清政府与企业的边界，推动平台公司市场化转型。除了中央以外，地方政府也有多个文件要求和指导城投转型。重庆、四川、陕西等地出台了城投企业转型的指导文件。
城投企业转型亦是当前市场环境下城投企业自身的迫切需求。在经济逆周期和外部环境的共同作用下，地方政府的可用财力捉襟见肘，因此，短期内城投企业很难再依靠地方财政生存。那么，城投企业形成市场化运作机制，不再依赖地方财政，构建企业自身盈利能力就成为了市场选择。通过转型一方面减少城投企业在融资过程中受到的监管限制，降低融资成本和融资难度。另一方面，市场化转型有利于壮大企业资本实力，增加企业现金流和净利润，提升自身造血能力。
三、城投企业如何转型
首先，在研究城投企业转型过程中我们有必要先区分两个概念：“转型”与“整合”。当前城投企业存在整合重组，将区域内最主要的城投企业资产规模做大，以期获得更高的信用等级和更低的融资成本。整合重组过程中，也存在划入准公益性、经营性资产，剥离无效资产，促进城投转型的情况。但是我们认为城投整合不等于转型，如果仅仅是几个公益性业务的城投企业简单整合重组，市场化经营和自身造血能力并未增加，则并不是真正的转型。
其次，对于不同级别、不同类型的城投企业，其内在特点区别较大，所以，如何转型这个话题不能简单一概而论，还要从城投企业的经营情况出发，结合所在区域的发展阶段，地方政府的发展理念与政府实力，来综合考虑城投企业的转型方向与转型方法。最终能够实现以不增加政府隐性债务为前提，通过更规范的融资行为、更市场化的运作方式来逐步转型。
再次，城投企业转型要找准定位、转变模式。城投企业必须由过去以完成政府任务、实现社会效益为主要目标的业务模式，转向市场化、专业化、集团化公司的定位，既要担当国有企业的社会责任也要追求企业生存的经济目标。同时，由过去行政化色彩的组织模式，向现代产权结构的治理方式转变，构建符合现代化企业制度的集团化管控、专业化经营、集约化管理的现代化企业集团。
最后，突破传统业务板块，实现业务转型，这也是城投企业转型的关键。大部分城投企业的主要业务以公益性项目为主，对经营性项目的参与度不高，投资领域较窄。我们通过对重点标杆城投企业研究发现，优秀的城投企业在业务构成上共同的特征是除了城投主业能力突出外，普遍拥有多个经营性及准经营性业务板块，并且金融板块能力都很强。我们认为未来的城投企业业务转型的基本思路是凭借现有业务积累的优势，结合区域资源禀赋，向产业上下游延伸、相关与非相关多元化的业务领域升级。城投企业的业务类型以基础设施建设为核心，公共服务是重点，金融板块为必需，新兴业务是拓展的方式探索。笔者也将在接下来的系列文章中，对各业务类型进行详细分析。
四、城投企业转型的挑战
转型过程中可能存在市场化经营风险。城投企业要实现转型发展，必须要调整职能定位、拓展业务板块、转变运营模式、创新盈利模式。尽管能增加自身的造血能力，但是各类市场化经营业务的风险不同，应对措施也不尽相同，且市场化业务的复杂程度、应对难度远在传统业务之上。因此，城投企业转型过程中市场化经营风险挑战十分严峻。
转型过程中对城投企业机制、人才、管理、思想等多个方面都提出了挑战。城投企业从“融资导向”向“经营导向”转化，原有的类似政府部门、事业单位的管理体制将面临严峻挑战，城投企业需要对机制、人才、管理、思想等各个方面进行革新，以应对更为复杂的市场化经营情境。特别是企业管理层及所有员工都需要转变观念，如果大多数员工在观念上不能适应转型的要求，那么转型效果不可避免会受到影响。
转型过程中可能存在合规性风险。城投企业转型发展中涉及的资产重组、企业改制、资本运作等活动，要严格按照相关的法律法规执行，否则将面临法律风险。同时，城投企业作为国有企业，还要符合国有资产管理相关规定，在国有资本退出中，要防范由于程序、制度执行不到位导致的国有资产流失风险。
城投企业转型后可能导致地方政府支持力度削弱，市场认可度下降。城投企业在当地基础设施建设和市政公用业务较为成熟，但是要进入新的市场领域或新的业务领域，新的企业形象和定位在较短时间内恐难以被社会公众认可，甚至难以被当地政府认可，金边属性淡化，政府支持力度削弱，从而遇到再融资受阻的情况，市场认可度随之下降。
“十四五”期间城投企业依然将是政府重视、市场关注、规模庞大的存在。如何帮助城投企业规范融资行为、化解历史债务？盘活存量资产、寻求增量空间？探索经营业务、增强造血功能？融入国企改革、升级平台功能？更新经营理念、完善企业制度？这些问题都将是我们一直研究的重点。
作者：谭新然 中天华溥高级咨询顾问。2018年6月毕业于东北财经大学，金融专业，硕士。在大公国际信用评级集团做过一年的信用评级分析师，擅长行业研究和企业财务分析。曾经服务过的企业有冀中能源集团、淮北矿业集团、北京探路者户外用品有限公司、天津东方财信投资集团、云南省建设投资控股集团、菏泽市投资开发集团等。
