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我国国有企业改革历史阶段、特征以及面临的风险

作者:中天华溥来源:华溥咨询时间:2020-07-30

 作者:中天华溥咨询集团国企改革研究中心

指导专家:张宏波、马铁成

执笔人:王晓鸥、王必成

我国国有企业是最能体现中国特色社会主义特点的市场主体,国企改革也一直贯穿着中国经济的发展。改革开放四十多年以来,通过不断完善国有资产管理体制和国有企业经营机制,国企规模不断扩大、国资布局持续优化,在服务国家战略和保障国计民生方面发挥了重要作用。

中国国企改革四十年可以大致分为四个相互衔接的阶段,以实用性的逻辑和渐进式的改革方法,逐渐推动国企改革的步步深化。

一、国企改革历史阶段

第一阶段:以“放权让利”和“经营承包制”为代表的扩大企业经营自主权时期(1978-1992年)

“放权让利”是主要就国企经营权层面进行改革,改变企业完全由“政府说了算”、利润“全收全支”的状况,对经营者积极性产生了一定激励作用。1979年,国务院发布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》,要求在保持国家所有权的前提下,将经营权下放给企业,探索多种形式的经营责任制,在实践中主要有利润留成、盈亏包干、以税代利等三种方式。1983年年初,针对经济责任制带来的弊端,国务院决定全面停止以利润分成为主的经济责任制,全面实行“利改税”,以完善提高企业积极性的做法,迈开国家和企业分家的第一步;19834月,实行第一步利改税,国企实现利润按55%税率交纳所得税,税后利润部分上缴国家,部分按国家核定的留利水平留给企业;198410月,又进行第二步利改税,将税利完全并存到以税代利;19845月,在企业的呼吁下,国务院又颁发了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》,扩大了企业在生产经营计划、产品销售、产品定价、物资选购、资金使用、资产处置、机构设置、人事劳动管理、工资奖金使用、联合经营等10项自主权力。

197810月,经国务院批准,四川六户国企实行放权让利试点,主要内容是给企业更多的生产经营决定权,核定利润指标,超额利润可提留部分作为企业基金,并允许给职工发少量奖金。该试点很快立竿见影,在三中全会鼓舞下,19792月,四川省委制定了放权让利的14条办法,并在100家企业进行扩大试点。5月国家经委、财政部等6部门联合发文,对京、津、沪的8户企业进行扩大试点。

扩大企业自主权是计划体制框架内的一种改革,这一阶段的改革仍是以产品生产者而不是以商品生产者为国有企业改革的目标,是从认识和实践上探索以税收方式解决国家和企业的分配关系的一种尝试,企业还没有改变其行政附属物的地位,但是“计划外”的生产经营,打破了计划经济的枷锁,而企业追求利润的冲动,为市场经济拉开了空间。企业有了一定的生产自主权,开始成为独立的利益主体,企业和职工的积极性都有所提高,并对传统计划经济体制打开了缺口,但实际运行过程中存在在“苦乐不均、鞭打快牛”的问题。

企业涌现出的高涨热情坚定了中央进一步放权的决心,于是有了国企改革的第二步——经营承包制。

经营承包制是对当时农村家庭联产承包制的借鉴。在扩大企业自主权的改革中有两点是最重要的,一是企业经营自主权,二是利润分成。企业承包就是在这个基础上发展起来的。企业承包最具典型意义的是首钢。首钢从1981年到1986年实行承包经营责任制,五年间累计上缴国家35.04亿元,几乎相当于改革前30年的总和,加上为国家新增固定资产8.3亿元,是1981年首钢净资产的3.36倍,等于5年给国家贡献了3个首钢。承包制深得企业拥护,企业与国家的关系变得十分简单,仅是一个交租的关系,国企成为租赁工厂。因此,一时之间承包风行全国,当时最著名的企业界明星当属石家庄造纸厂厂长马胜利,由于其在承包制上敢为人先,也被人称作“马承包”。

198612月,国务院颁发了《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》,决定在全国范围内推行企业承包制度。19873月,《政府工作报告》提出在所有权和经营权适当分离的原则下实行承包经营责任制,开始全面推行承包经营责任制,其基本原则是“包死基数、确保上缴、超缴分成、歉收自补”。到1987年底,全国预算内国企78%实行承包制,大中型企业达到80%1988年颁布的《企业法》正式规定国企实行厂长负责制,取代了原先党委领导下的厂长负责制。1991年“八五”计划中明确提出要转变企业经营机制,所有权和经营权适当分离,探索公有制的多种有效实现形式。

承包制的最大特点是政企分开,两权分离,经营者拥有完全独立的经营自主权,政府仅享有所有权中的剩余索取权。经营者与政府的关系,通过承包变成平等的契约关系,企业从政府附属物变成独立的经济实体。承包使计划经济的网络遭到破坏,使市场经济的空间愈来愈大。在一段时期内起到了调动企业完成利润目标积极性的作用,但其作用是有限的。承包制有它自身难以克服的弊病:一是从目标上看,企业只讲经济效益,不讲社会效益;二是从技术上看,一对一的谈判,难以合理确定承包基数,造成苦乐不均、鞭打快牛的现象,形成了企业间的不平等竞争;三是从发展上看,承包制造成了企业经营短期收益最大化,忽视企业的长远发展;四是从机制上看,企业负盈不负亏,没有有效的硬约束;五是从国企本质上看,国企变成了租赁物,改变了国企的属性。因此它可以奏效一时,却难以成为长效机制。

第二阶段,以产权改革为核心的现代企业制度建设时期(1993-2002年)。

1992年邓小平南方讲话和党的十四大之后,国企改革进入了一个新阶段,即转换企业经营机制和建立现代企业制度。

一是建立现代企业制度。199311月,十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出了国有企业建立现代企业制度的目标和步骤,并把现代企业制度概括为“适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的企业制度,要求通过建立现代企业制度,使企业成为“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的法人实体和市场竞争主体。1994年以后建立现代企业制度的试点在国有企业中展开,政府不再直接控制和经营国有企业。大量国有企业据此开展了公司制、股份制改造。19979月,党的十五大正式提出了调整和完善所有制结构的任务,确定了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义初级阶段的基本经济制度。并要求“从战略上调整国有经济布局”,在一定条件下,“国有经济比重减少一些,不会影响我国的社会主义性质”。

二是通过“抓大放小”和“三改一加强”,提高管理科学化水平,组建有竞争力的大型集团,放活中小型国企。19959月,十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》提出,要着眼于搞好整个国有经济,通过存量资产流动和重组,对国有企业实施战略性改组,搞好大的,放活小的。国务院决定抓好1000家重点企业,并选择企业进行试点。“抓大放小”是对国有经济实行战略性改组的重大决策。

三是国有企业的组织形态和产权结构发生重大变化。为了贯彻落实十四届三中全会精神,国有企业的组织形态和产权结构发生了重大变化。国有企业公司制、股份制改革取得明显进展。改制企业绝大多数建立了包括股东会(大会)、董事会、经理层、监事会在内的公司法人治理结构组织框架。

1997年上半年,国家统计局对全国5万多家国有工业企业改制的调查,有22%的企业已完成改制,加上正在改制的约占一半,有的地区已达80%。在十五大精神鼓舞下,国有中小企业的改制在全国各地迅速展开。据国家经济贸易委员会中小企业司对21个省自治区直辖市的统计资料显示,到19988月,独立核算国有中小企业改制47631 户,占应改制企业的64%

19999月,十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,再次提出要积极发展大型企业和企业集团,放开搞活中小企业;同时提出要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式,将宜于实行股份制的国有大中型企业尤其是优势企业改为股份制企业,发展混合所有制经济。十五届四中全会提出了从战略上调整国有经济布局的决定,坚持有进有退,有所为有所不为。着力解决国有经济分布过宽、整体素质不高、资源配置不尽合理的问题。这意味着,除此之外的行业国有资本可以有序退出。四中全会掀起了一场全国性的波澜壮阔的产权改革浪潮。转产权、转身份、转机制的“三转”改革成为这次改革的主要特点。这场改革从1999年底盛行至2004年,延续至2007年。这是一场阵痛最大的改革,也是一场最深刻、最有意义的改革,“是使国有企业形成适应市场经济要求的管理体制和经营机制的改革”。这些改革使地方上的大部分国有企业的产权性质发生了转变,但是,就现代企业制度而言,经过近20年的努力,国有企业仍然到达不了现代企业制度的目标。

第三阶段,建立健全国有资产管理体制改革时期(2003-2013年)。

2002年十六大强调继续调整国有经济布局和改革国有经济管理体制两项重大任务。一是对国资管理体制进行重大变革,从2003年开始,国资委成立,中央、省、市(地)三级国有资产监管机构相继组建,《企业国有资产监管条例》和《企业国有资产法》等一系列国资监管法规规章先后出台,明确由国资监管机构履行出资人职能,确立了“三分开、三统一、三结合”的国有资产管理体制,“三分开”,即政企分开、政资分开、所有权与经营权分开。“三统一”“三结合”,即权利、义务和责任相统一,管资产、管人和管事相结合。二是进一步推进股份制改革和完善现代企业制度,混合所有制经济得到发展。三是国有经济布局和结构调整取得进展,2006年国务院转发《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》,十七大明确通过公司制股份制改革优化国有经济布局,以兼并重组为主要手段,进一步深化国有资产结构布局调整。

2013年底,全国90%的国有及国有控股企业(不含金融类企业)已完成公司制股份制改革。中央企业及其子企业中,混合所有制企业户数占公司制企业户数的比例接近57%,占央企登记企业总户数的一半以上。央企资产总额的56%、净资产的70%、营业收入的62%已在上市公司,石油石化、民航、电信、建筑、建材等行业的央企主营业务资产已基本进入上市公司。从这个角度看,混合所有制经济在国民经济中已处于主要地位。

第四阶段,全面深化国企改革时期(2013年至今)。

十八大以来,中央全面深化改革领导小组提出系列国企改革任务,国务院成立了国有企业改革领导小组统筹协调国企改革相关事宜。2015年起,以《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》为引领、若干文件为配套的“1+N”国企改革政策体系逐步形成,明晰了全面深化国企改革的主要思路,一是分类推进改革,明确公益类、商业类国企的类别划分方式,区别对待、分类推进不同类型的国有企业改革。二是完善现代企业制度、健全法人治理结构,深入推进公司制股份制改革。三是完善国资管理体制,国资监管由“管企业”向“管资本”转变 ,改革授权经营体制,组建国有资本投资、运营公司,推动国有资本合理流动优化配置。四是稳妥推进混合所有制改革,鼓励国有资本“引进来”和“走出去”,允许符合条件的混合所有制企业实行员工持股。五是配合供给侧结构性改革,通过兼并重组等方式进一步调整优化国有经济战略布局。

上述四个阶段的改革主题,相互衔接、各有侧重,分别体现了不同时期国有企业改革和发展的不同要求和路径,构成了国企改革四十年的主线,其核心都是为了提升国有企业的积极性和竞争力,以更好地服务国家战略和保障国计民生。

二、国企改革逻辑梳理

国企的定位矛盾:

国有企业在生产经营中面临“盈利性”与“公共政策性使命”的诉求冲突。国有企业一方面要服务国家战略,在关系国家安全、国民经济命脉的行业保持控制地位,并在公益性领域提供服务,国有资本需要尽量控制在特定领域;但另一方面,又要保证国有资产保值增值,具有资源和政策优势的国有企业有冲动进入一般性竞争领域,参与市场竞争。因此,需要进一步明确国企定位,平衡好服务国家战略和国有资产保值增值要求。

国企改革的几个特点:

1.自下而上、以解决现存问题为主的“倒逼式”改革,具有被动性。新中国成立后,计划经济体制曾长期被奉为社会主义的本质。改革开放之前,中国经济形态中的国有经济占比超过80%,但在计划经济体制下并未有效发挥资源配置效率,也并未有效服务国家战略,计划经济的限制也导致了国民经济发展出现了很多问题。而安徽小岗村的农村联产承包责任制,以星星之火带动了整个中国的经济改革和国企的改革的启动,可以说是自下而上的变革。

2.改革是渐进式的、探索式的。先进行试点,一步步放开。中国勇于突破了计划经济的限制,在社会主义公有制经济的道路上前行,由于体制原因,西方主流经济学思路并不完全切合实际,世界范围内也没有可现成拿来参考的范例,苏联解体之后,中国成为社会主义国家经济道路探索的前行者。由于发展的道路还不明朗,所以国家采取以点带面的探索前进道路也非常符合国情。

3.“国退民进”与“国进民退”的路线之争一直存在。在我国国企改革的历程中,国企的进退也是一直存在的争议话题。“国退民进”对应的是西方主流经济学思路,就是在经济人假说下形成一套个体主义的成本收益分析方法。基于这样的逻辑验证市场的有效性问题,假设前提是产权明晰,而这个明晰的产权就是私有产权,这是西方的主流逻辑,用在国有企业改革身上,唯一的途径就是私有化。中国不是西方式的市场经济,党中央明确指出改革目标是要建立社会主义市场经济体制,如果放弃了公有制为主,就放弃了社会主义基本制度。所以,用西方主流经济学指导国企改革肯定要私有化,而私有化肯定不可能成为当下中国国有企业选择的逻辑,所以这条路线目前来说可行性仍待完善。“国进民退”对应的是传统政治经济学思路,政治经济学在社会假设下形成整体主义阶级利益分析方法,马克思在劳动价值论基础上创造了剩余价值理论,并用这个理论解释私有制和生产力之间的矛盾。他认为人类社会未来的前景就是要建立社会所有制替代私有制,消灭商品货币关系。这种路线可能会导致我们回到计划经济的时代,所以目前来说理论也有待完善。

三、国企改革面临的风险

我们以国企改革参与的利益主体为划分对象来分析所面临的风险。

国家层面:

1.国有资产流失。国有资产流失范围广、途径多、形式复杂,大致可以从日常经营、合资改制(含管理者收购,MBO)、投资及对外贸易等多个角度分析。

1)国有企业日常生产经营与分配过程中的资产流失。第一,企业管理不善,财务混乱。目前,国有企业的管理水平比较低下,财务管理混乱,呆账、坏账比较多,资产账目不清,账实不符,资产不明。特别是某些企业还设立有账外资产,形成小金库运作模式;对应收账款的催收也不积极,人为导致债权损失增大。根据对四川省6户国有企业的实地调查发现,因债权管理混乱没有及时索回债款导致6户企业三年以上难以收回的呆账损失有49990万元。第二,企业虚假经营,图谋私利。部分国有企业为了小集团利益(甚至是企业负责人的利益),进行虚假经营,损及国家利益。比如,部分国有企业多列费用,虚开成本,截留或转移国有资产收益等。

2)国有企业投资和贸易中的资产流失。第一,国有企业在投资中缺乏可行性论证,造成了大量的国有资产显性和隐性流失。据调查四川省10户国有企业,账面投资额汇总累计171亿元,按权益法核算,这10户企业的潜在损失近9亿元。第二,在对外贸易过程中,由于国有企业的监管机制不健全,造成大量货款不能收回。

3)国有产权改革及MBO过程中的资产流失。第一,人为提高安置补偿标准,分流国有资产;部分企业利用改制机会逃废债务(特别是银行债务),金融性国有资产流失严重。第二,管理层通过相关手段使企业亏损,降低企业价值,导致在MBO时企业定价过低,实现以相当低廉的价格完成收购的目的。第三,管理层通过银行或信托公司或关系企业举债来收购企业,而这些债务则需要管理层控制企业之后通过高额回报来偿还,俗称“空手套白狼”。比如,剑南春在进行MBO的时候,四川衡平信托公司为管理层设计了特定信托项目,向四川蓝剑集团借款3亿元。第四,产权改革不考虑企业的品牌价值,大多被无偿使用。比如,剑南春集团实行管理层收购时仅针对有形资产,不对无形资产进行评估,使管理层以相对有限的资金控制了“剑南春”品牌。

4)中外合资、中外合作过程中的国有资产流失。第一,某些外商通过抬高进口设备及原料价格,压低出口设备及原料价格,使我国遭受损失。第二,国有资产的租金过低,甚至被无偿占用。第三,合作各方对中方资产评估值过低,造成国有资产流失。

2.从“管资产”到“管资本”导致的所有权与控制权分离。国资的盈利目的通过管资本可以得到保证,但国家资本在保证对国企经营方面控制力方面存在风险,如何保证国企依然是政府调控经济与社会的工具仍需探索。

 3.改制后党组织定位模糊和失去领导地位的风险。在现代企业制度下,党组织的作用并没有定义,国企改革尤其是混合所有制改革后,是以董事会领导下的总经理负责制为主体,党组织的定位就更加模糊。习近平在国企改革中强调要坚持党的领导、加强党的建设,而如何在现有条件下实现需要进行深入探索。

国企层面:

1.存在单一所有制混改的情况。很多国有企业参与了混改,但混改主体大都是国有与国有混,并没有让国企与民企真正混起来。

2.在新一轮国企混改中,国企可以引进外部投资者、先进的管理机制和得到其他所有制企业的资源协同。风险在于,混改后的前几年经营业绩表面上大有改善,可能是由于外部资源输入的短期效果或者在国家重点关注下的试点光环效应,但在经营机制方面并没有得到提高,所谓“只混不改”或者“只混少改”。

3.历史困难阻挡改革。既有以往既得利益者的阻挠,也有许多历史遗留问题难以解决,国企改革存在阵痛期,导致以往改革并不彻底。

民企方/外资方:

1.混改本意为希望民营资本通过持有股份的方式进入国有企业,参与董事会管理。但实际情况是很多民营企业被国企反向收归成为国有资本控股,形成了公私合营2.0,与改革目标是相反的。

2.国企混改允许民资进入一部分原先被国企垄断的行业,打破身份限制,但民营资本投入资金入股后发现在董事会内并没有话语权,却还要承担风险,权责并不对应,影响民资参与热情。从目前的政策来看,民资退出的机制尚不明朗,不能做到市场化的进入和退出,混改可能陷入窘境。