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王必成:我国特色小镇发展现状与模式分析

作者:王必成来源:华溥咨询时间:2020-05-18

 政策背景

上个世纪70年代以后,我国的城镇化进程在不断加快,相较于1996年的29.37%,2015年城镇率占比大幅提升到56.10%,也出现了北上广深等的超大型城市。与此同时,大城市出现了人口集中、交通拥挤、房价飞涨等各式各样的“大城市病”。过高的生活和经营成本也不利于人才和企业的长远发展,也有一些大型企业选择离开了一线大城市。反观中国广大的农村,则出现宅地废弃、土地流失、人口大规模向城市迁徙等三农问题。在此背景下,经济转型、统筹城乡发展也成为国家发展战略之一。大力发展特色小镇可以降低大城市所面临的人口压力和城乡差距,如果成功形成优势产业,取得一定发展规模,犹如沙漠中的植物般可将人口固定下来,解决农村人口在大城市过于集中的问题,同时通过产业的集聚优势,扩大内需,调整经济结构,在发展过程中有效促进地区经济转型升级。

特色小镇政策的提出和发展

特色小镇是指依赖某一特色产业和特色环境因素(如地域特色、生态文化、文化特色等),打造的具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能的综合开发项目。特色小镇不是传统意义上的行政建制镇,不是传统意义上的产业园区(工业区、开发区、高新区),也不是传统意义上的旅游风景区,而是旅游景区、消费产业聚集区、新型城镇化发展区三区合一,产城乡一体化的新型城镇化模式。

“特色小镇”这一概念起源于浙江。201410月,时任浙江省长李强在参观杭州云栖小镇时首度提出“特色小镇”一词。此后,浙江陆续推动了一系列特色小镇的建设。2015 年底,习近平总书记在《浙江特色小镇调研报告》上做了重要批示,对特色小镇这一新生事物给予了高度评价和鼓励。

2016 7 月,住建部、发改委和财政部联合下发了首个国家层面支持特色小镇的政策文件《关于开展特色小镇培育工作的通知》,要求到 2020 年全国培育 1000 个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。2016 10 月住建部公布中国第一批127 个特色小镇名单,2017 7月住建部公布中国第二批 258 个特色小镇名单,2017 8月体育总局公布了首批96个体育特色小镇试点名单。从数量上来看,目前全国一、二批特色小镇共有 403 个(图1),加上地方政府正在培育中的2000 多个特色小镇,到 2020 年规划中的特色小镇将达到 2500 个。

1:我国特色小镇试点情况

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从第一批特色小镇的产业分布来看(图2),在全国首批公布的 127 家特色小镇中,占比最大是旅游发展型特色小镇(51%),其次为历史文化型(18%),文旅概念的特色小镇合计占比约 69%。国家第二批公布的276个特色小镇中,旅游发展型比例降低(33%),历史文化型所占的比例有所提升(27%),文旅概念的特色小镇合计占比约60%。虽有调整,旅游文化主题仍是特色小镇发展的主要方向。文旅特色小镇开发模式操作性较强,与国家脱贫政策结合最紧密,成为各地政府较为青睐的特色小镇发展类型。

2:第一批和第二批全国特色小镇产业分布比例

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资料来源:公开资料

特色小镇的发展模式和类型

我国当前存在着三种主要的特色小镇发展模式。第一,以政府为主体,确定小镇产业定位和市场需求,并以此为基础进行招商引资,最终成立国资公司;第二,以企业为主体,政府发挥引导和服务作用。政府作出明确发展规划,确定产业定位、完成基础建设以及行政职能之后,再通过引进外部投资来完成特色小镇的建设;第三,政府和企业共同合作,政府结合市场和企业需求做好特色小镇的发展规划,然后联合企业共同打造特色小镇产业。

随着近年发展进程的深入,我国特色小镇出现了多种类型,具体可细分为十类:

历史文化型:具有特色的历史文化内涵(龙泉青瓷小镇、湖州丝绸小镇等)

城郊休闲型:距离市区较近,休闲基础设施完备(旧州美食小镇、丽水长寿小镇等)

新兴产业型:具备新兴产业基础,经济发展水平较高(西湖云栖小镇、太和电扇小镇等)

特色产业型:具有本地特色产业(平阳宠物小镇、文港笔都工贸小镇等)

交通区位型:位于交通枢纽地区(萧山空港小镇、博尚茶马古道小镇等)

资源禀赋型:具有独特资源优势(定海远洋渔业小镇、双阳梅花鹿小镇等)

生态旅游型:具有良好生态环境,可持续发展旅游休养产业(武义温泉小镇、廊下田园小镇等)

高端制造型:具有高精尖产业(宁海智能汽车小镇、路桥沃尔沃小镇等)

金融创新型:所在区域周边经济发展迅速,具有广阔市场前景(乌镇互联网小镇、房山基金小镇等)

时尚创意型:具备时尚、潮流、创意产业基础(杨宋中影基地小镇、余杭艺尚小镇等)

发展中的问题和政策导向

由于国家持续推出相关政策推动发展,几年间各类特色小镇如雨后春笋般出现,由于政策和发展模式尚未成熟,导致了各类乱象频出,偏离了特色小镇政策的设计初衷。其中的原因,一是一些地方政府急于通过小镇的开发来拉动地方经济作为“政绩工程”和“形象工程”,同时也希望获得国家政策、资金和资源上的支持,对于地方能不能发展特色小镇缺乏科学理性的分析和评估,导致各类小镇的项目快速审批上马。二是一些外部资本并没有深入理解把握特色小镇的产业定位,也未做长远规划,只是为了借政策优势低价拿地,炒高当地房地产市场,以期借此获利或者获得融资,导致真正的特色产业无法发挥优势。

为了规范特色小镇建设,2017 12 月,发改委、国土部、环保部和住建部联合发文《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》,强调未来特色小镇评定应标准化,避免盲目建设,防止千镇一面和变形走样,控制范围和建设用地,鼓励旅游、体育、农业类特色小镇,强调内容和产业支撑。

20197月,国家发改委发布名单,集中淘汰和整改419个特色小镇。淘汰整改的小镇大概有两类。一类是“名不副实”的小镇,指的是行政建制镇概念的“虚假小镇”,以及缺乏投资主体并未动工建设的“虚拟小镇”;第二类是发展质量不高的小镇,这类小镇对特色产业的论证不到位,产业特色不鲜明,也没有主导领军企业,产业的规模小,链条短,技术弱,没有形成集聚效应。

此类质量不高的特色小镇有两个特点:

特色小镇无“特色”。据报道,陕西礼泉县2015年开发建设了远近闻名的特色小镇袁家村,年游客接待量超过600万,营业收入超过10亿。看到袁家村发展良好,当地许多村子开始争相模仿,仅在礼泉县就有4个民俗文化村。据统计,陕西省模仿袁家村的民俗村就有60家,但没能复制出一个同样生意红火的民俗村。

缺乏科学规划和理性分析,破坏生态环境,房地产化倾向严重。云南省宾川县鸡足山禅修小镇,由于房地产项目占比过大,规划建筑密度过大,绿化率低,需要大量砍伐树木,与整个区域的生态环境不相协调,触碰生态红线,最终被取消资格。云南省文山州广南县八宝壮乡小镇,由于环境保护规划缺失,垃圾污水处理设施严重不足,居民和游客产生的污水和垃圾直接排入河道,导致水质污染,且项目规划区域与自然保护区相重叠,对自然环境带来巨大压力,同样不免被取消资格的结局。

综合来看,特色小镇目前还在探索中前进,依然处于“先发展,后治理调整”的路径当中。未来是否能够围绕当地特色产业进行明确的定位和设计,树立发展目标,建立与发展相适应的产业、资金和人才引进的制度,是特色小镇长远发展的关键因素。

 

作者:王必成 中天华溥高级咨询顾问。英国邓迪大学管理学硕士;中天华溥咨询集团项目顾问,2年管理咨询经验,2年知识产权领域经验;在组织设计、绩效体系设计、制度流程体系设计等专业咨询领域具备一定的实操经验与案例积累。曾参与项目包括但不限于:艺海建筑装饰工程有限公司薪酬绩效;国网河南经研院能力素质模型开发、人才发展规划;武汉常青幼儿园组织设计、绩效体系设计、制度流程项目;广西投资集团方元电力股份有限公司战略规划、组织设计、薪酬绩效。