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汪泽:城投平台公司转型18问(1-9)

作者:汪泽来源:华溥咨询时间:2019-11-06

 194年中央政府推行财税制度改革后,造成了地方政府的财权和事权的不匹配。同时受1995年施行的《中华人民共和国预算法》限制,地方政府不得发行地方政府债券。为加快地方经济发展,各级地方政府有着强烈的融资动机以解决大规模的城市建设资金缺口问题。在此背景下,承担地方政府投融资任务的城投公司应运而生,为我国城市发展和城镇化建设发挥了巨大的作用。

2、城投转型的政策文件有哪些?

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(国发[2014]43)(“43号文”)发布及新预算法的实施,宣告以地方政府信用支持、以政府投融资平台作为主要城建融资渠道的传统城建投融资体制终结。

2015年国务院出台《关于深化国有企业改革的指导意见》,提出国有企业分类改革。

关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知(财预[2017]50)、关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知(财预[2017]87)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92)、国家发展改革委、财政部联合发布《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》(发改办财金[2018]194)等相继出台。,国家对规范地方政府债务密集出台了一系列措施,财政部频繁强调地方政府债务界限,颁布多项开正门,堵偏门的具体政策,重申地方政府担保的违规属性,城投公司和地方政府关系得以逐步明晰。

2018年,国企改革进一步推进,20188月国务院发布《稳步推进国有资本投资、运营公司改革发展》(“23号文)。

3、城投企业的转型基础是什么?

对于国家级、省级、市级、园区级、区县级等多级城投,以及综合性、专业性城投,不能简单地一概而论。还要从城投的具体情况来判断在该区域的地位:一是所在区域的发展阶段;二是地方政府的发展理念与政府实力;三是城投相关业务的集中程度;四是城投公司的综合能力。

①所在区域的发展阶段

首先,需要主动融入当地区域发展。毫无疑问,处在战略机遇期(融入国家战略)的地区拥有的政策、资金、资源。能够争取到的重大项目的几率更大,城投公司发展机会也会更多,比如一带一路、雄安、海南;

第二,能够承担省市级重大发展任务的地区也能获得资源支持,比如长江经济带、成渝城市群;

第三,没有特别的利好机遇时,必须在常规发展中找特殊,比如城市交通枢纽建设、文旅产业发展、特色小镇建设等;

第四,如果区域处在发展制约期,也必须考虑到发展上各种限制,比如生态环境保护、支柱产业缺乏、人口外流等。

②地方政府的发展理念与政府实力

第一,地方政府特别是一把手的执政理念会严重影响城投公司的运作风格,优先发展工业还是文旅产业,优先打造新城还是旧城区改造,都会直接影响城投公司的发展轨迹。

第二,地方财政实力不同也直接影响城投公司的项目开展,浙江、江苏省内城际铁路项目获批而内蒙古包头地铁项目叫停就是这个原因。

第三,此外,上级主管厅局委办的差异也不可忽视,发改、财政等强势部门直管的城投公司往往能够获取更多的资源。

③城投相关业务的集中程度

看城投业务分散还是集中,拿重庆、上海、杭州的城投举个例子:重庆“八大投”分散设立专业化的投融资公司,城市建设运营各大业务由不同的专业公司开展;而上海、杭州则打造综合性的大型城投集团,城投公司业务涵盖土地置业、市政、环保、公用事业,乃至金融等业务。

打造国有资本投资运营平台,重组区域内国有资产,优化国有企业产业结构,提高国有企业竞争力,也是新一轮国资国企改革的要求。能否通过重组、划拨等方式争取到经营性及准经营性资产是衡量城投公司是否具备市场化转型基础的至关重要的因素之一。

④城投公司的综合经营能力

其一,城投公司的综合融资能力既包括债务融资等常见融资渠道,也包括城投公司通过PPP、产业基金等方式开展的资本运作,还包括把自身的土地、矿产、旅游资源、交通枢纽、物流园区等资产进行各种经营性探索带来的资本溢出,对城投资本进行补偿。

其二,城投公司的综合运营能力既包括基础设施建设投资的专业能力——是否具备设计、监理、施工乃至工程总包的资质,对工程项目安全、质量、成本严格把控的工程管理能力,以及道路、桥梁、置业、园林等跨领域建设能力,也包括对基础设施建设形成资产的市场化经营能力——物业、养护、公交运营、会展经营、公用事业等,以及多元化市场业务的开展能力——文旅、环保、新能源、金融等板块。

上述两种能力构成的城投公司综合经营能力决定了城投公司能不能在城投企业特有的被动性经营中走出来。

4、城投公司立身之本是什么?

城投公司的立身之本是落实城市建设与发展规划,是地方政府城市建设意图的有力推进者与忠实实施者,这是城投公司发展必不可少的功能性一元。同时,城投公司的发展也要兼顾市场化一元,这是当前市场化转型的主要方向,要由过去以完成政府任务、实现社会效益为主要目标的业务模式,转向市场化、专业化、集团化公司的定位,既要担当国有企业的社会责任也要追求企业生存的经济目标,构建兼顾社会效益与市场效益的二元融合式的经营模式。

5、城投新时代再定位是什么?

从对城投平台市场化的理解出发,基于城投的历史定位在产权模式、投融资模式、生产经营等方面形成的特点,认为城投平台在未来可以形成两大功能定位:综合性、专业化的城市建投运营集团和国有资本投资运营公司。

传统功能的再定位:支持城市建设与发展为核心不变,拓展业务板块增厚企业造血能力。从供给端来看,城投平台在过去积累了综合性的项目运营能力,涵盖土地开发、设施配套、公共服务等。因此,城投平台转型应发挥自身经验优势,坚持以落实城市建设为核心,向专业化、市场化的城市建设运营商推进,形成新型城镇化建设运营商的企业功能定位。

国企改革下的新定位:转型国有资本投资运营公司,促进国有资本保值、增值。国有资本投资运营公司是新一轮国企改革的新方向,以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为主要目标。城投平台拥有整合地方资源,有较强的经验基础和大量存量国有资产,具备转型国有资本投资运营公司的基础条件。在国企改革、借债、政府投融资模式转型等政策驱动下,顺应国企改革潮流,有利于提升市场化程度并实现可持续发展。当前已有多地开展城投平台向国有资本投资运营公司转型,如洛阳市《2019年政府工作报告》中指出,"国宏集团、城投集团、旅发集团等企业向国有资本投资(运营)公司转型,推动市属企业内部重组整合,强化集团公司职能改革。

6、城投企业的转型方向是什么?

市场化转型要求城投公司从公司治理、组织结构、人员构成、审批流程等方面都要遵循现代企业制度,由过去行政化色彩的组织模式,向现代产权结构的治理方式转变,构建符合现代化企业制度的集团化管控、专业化经营、集约化管理的现代化企业集团。

城投是一个综合性行业,业务范围涵盖了土地开发置业、道路桥梁交通、市政设施配套、公用工程与公共服务等城市发展的方方面面,业务链条从投融资到设计、施工,再到运营、管理等全过程。具体到某个城投公司,所在城市发展所处的阶段不同,所掌握的核心资源不同,发展的路径自然不同,明确未来发展的目标对转型发展至关重要。从城投公司的核心历史使命出发,长远的发展目标应该是成为集“城市发展建设、城市综合运营、城市资源组织,以及城市产业驱动”于一体的大型的、多元化的城市建设运营综合服务商。就当前形势而言,城投公司转型有几个具体目标:第一,规范融资行为,化解历史债务;第二,盘活存量资产,寻求增量空间;第三,探索经营业务,增强造血功能;第四,融入国企改革,升级平台功能;第五,更新经营理念,完善企业制度。

7、政府会如何对待融资平台?

部分地区已经出台城投公司转型的思路,主要为三类处置方式:一是纯以政府融资为主业的壳平台直接清理注销;二是兼有融资和公益职能的平台公司,可剥离融资职能后转型为公益性国企;三是具有一定资产和较强运营能力的平台公司,可转型为市场化的企业。

 8、城投企业的转型有哪些?(转型思路一)

对上海、北京、天津、杭州等标杆城投企业研究发现,优秀的城投公司在业务板块构成上共同的特征是除了城投主业能力突出外普遍拥有多个经营性及准经营性业务板块,并且金融板块能力都很强。根据城投行业发展规律,结合外部形势判断,我们形成了城投公司业务转型的思路。

第一,基础设施建设仍然是核心,要把握互联网信息时代背景下结合科技创新元素的城市基础设施升级与服务功能升级带来的新机遇,更要仔细研究城市规划与发展战略主动策划与争取重大项目、示范项目;

第二,公共服务是重点,能够带来稳定现金流,并且抓住水务、燃气、公交、供暖等公用事业机会,也就抓住了城市核心客户群体,提供传统服务的同时深度挖掘潜在需求,也能为城投公司未来新业务发展提供基础和支持;

第三,金融板块是必需,要通过产业基金、PPP引导基金的设立,引导政府资金、社会资本共同参与城市建设,要积极利用股权投资拓展产业布局,通过开展基础设施资产证券化盘活存量、放大增量,同时也要适时布局小额贷款、融资租赁、商业保理等金融业务,以产促融、以融兴产,实现产融结合的良性发展模式;

第四,发展新型业务是拓展,要依托城投公司项目资源获取优势,响应所在区域的产业发展规划,通过股权投资、内部创业等机制,积极布局战略性新兴产业与地方扶持产业,逐步打造围绕城市建设和发展的城投产业生态圈。

9、城投企业的转型有哪些?(转型思路二)

具体途径包括:

一是产权转型,主要表现为:(1)吸收民资注入,从国有体制向混合所有制转变。如云南城投引入银泰股份、城投控股;引进弘毅投资等。(2)与其他国企合并,促进国有股权结构多元化。如广西城投与广西旅投合并为广西旅发等。

二是功能与业态转型,主要表现为:布局城投之外新的实业领域,如云南城投向大健康、大休闲转型。推进产融结合,向金控公司转型,如郑发集团等组建中原金控。向城市运营功能拓展,如上海城投转型成为政府投融资主体、重大项目建设主体、城市安全运营主体。

三是融资方式转型。城投企业融资从传统信贷、债券等向信贷(监管类、监测类等)、债券(类型更丰富)、产业基金、融资租赁、ABO等形式转变,如开展了PPP(如福建城投、杭州城投)、ABO(如京投集团)等实践。

 

作者:汪泽  中天华溥副总裁,华东区负责人,企业管理咨询专家,6年企业管理咨询经验。具有深厚的专业理论知识,曾服务的客户包括但不限于:徽州国投,卓尔智联,中交集团,硅宝科技,广东广业集团,烽火科技集团,国泰集团,北京新航城控股,三洋铁路集团,湖北华电电力,中国汽车工业协会,中铁隧道,艺海建筑等。