中天华溥管理咨询
微信
中天华溥官方微信
文章观点

张宏波:从企业角度解读《国务院国资委印发授权放权清单(2019年版)》

作者:张宏波来源:华溥咨询时间:2019-06-10

 201963日,国务院国资委向各中央企业、地方国资委印发《关于印发<国务院国资委授权放权清单(2019年版)>的通知》,要求各中央企业结合实际情况贯彻落实。这次授权放权清单的印发,是对419日国务院《改革国有资本授权经营体制方案》(国发〔20199号)提出的分类开展授权放权等改革要求的进一步落实。同时也是对习近平总书记近期再次强调的“国有企业要加大授权放权,激发微观主体活力”讲话精神的落实。制定《清单》是深入推进国有资本授权经营体制改革、完善国有资产管理体制的重要举措,也是落实由管企业向管资本转变、依法确立国有企业市场主体地位的具体要求。

随文刊发的有国务院国资委对本次授权放权清单的官方解读,经济日报等各大官方媒体也对本次授权放权清单作出了权威解读。这些解读总结起来可以包含以下几个方面:

1,放权要能落到实处,国资委未来将强化事中事后监控,放弃事前备案,彻底为企业经营松绑;

2,重点关注企业激励领域的放权以及资本财务领域的放权,在5大类35项放权清单中,包括规划投资与主业管理(8项);产权管理(12项);选人用人(2项);企业负责人薪酬管理、工资总额管理与中长期激励(10项);重大财务事项管理(3项)等。可以看出有三分之一(12项)集中在用人与激励领域,另外23项都集中在投资、产权处置以及财务领域。

3,与以往调子保持不变的是,本次授权放权仍然坚持分类授权,不搞一刀切。对市场竞争类企业放权力度较大,对关系国计民生、国家安全等重点行业,国资委仍然保持较大的监管力度。

以上是官方对本次《清单》的解读,那么从企业角度来看,本次《清单》的颁布对企业意味着什么,企业如何利用好这次《清单》授予的权力,激发企业内部活力,在当前体制内最大激发机制改革,中天华溥管理咨询从民间角度对本次《清单》作出如下解读:

1,授权放权背后是企业治理体系完善的要求

在国资改革过程中,对国有企业最大的一个诟病是企业缺乏经营自主权,政府参与经营、影响决策成为企业发展中的一个掣肘。以前没有企业工作经历、不懂经济的领导主抓企业的管理决策,形成瞎指挥、乱指挥,造成了企业经营决策的失误,到头来还需要企业经营者负责,大大降低了企业管理者的积极性。在后续的改革中,国资委的同志大多数来自于企业,具有丰富的企业管理经验,但是国资委参与企业经营仍然不能令企业满意。

那么这里面就涉及到企业的管理体制问题了,国企的问题是所有者的管理缺位,国务院授权国资委对企业进行管理,国资委就等于承担了国企股东会的职能。况且之前大部分的央企国企实行的是总经理负责制,没有建设现代化的董事会与监事会,因此国资委同时又承担了董事会监事会的职能。在这种背景之下,国资委就显得在很多决策事项上甚至经营层面直接插手了企业管理,造成了与企业管理者的对立。

所以说,国资委之前无法向国企经营者放权,是因为缺乏完善的公司治理体系,没有董事会、没有监事会、没有专业委员会,国资委一旦放权,所有的经营决策全部给到总经理层面,对总经理没有一定的制约,那么就会出现企业经营管理中的极大风险。在之前很多国企出现的违纪违规问题均是由此引起的,也就是我们常说的“一放就乱、一管就死”。

本次《清单》的颁发,其背后就是首先要完善国企的公司治理结构,如果没有完善的公司治理,在企业内部形成有效的制衡机制,那么本次放权仍然无法落到实处。这在国资委的权威解读中也可以看出端倪。在回答“《清单》的出台对国资委的职责定位有何影响?”这一问题时,国资委有关负责人作出如下回答:

 “……   ……   ,根据中央关于国有资本授权经营体制改革的要求,开展授权放权,就是要最大限度减少对企业生产经营活动的直接干预,更多依靠公司治理结构开展工作,以管资本为主履行好出资人职责。同时,还要落实授权和监管相结合的要求,并确保将加强党的全面领导贯穿到改革的全过程和各方面。”

理解了这一层面,我们就需要立即认识到,企业未来如果需要切实将《清单》落到实处,首先就需要完善自己的治理体系,建立健全完善的董事会、监事会,在重大事项上建设董事会专业委员会,制定董监事的任职资格与标准,完善董事会监事会的运行机制与考核机制,强化党委会在公司治理中的作用,最终才能使国资委真正的将权力放下去。

2,完善国企内部控制机制是授权放权的关键

建立健全治理体系是从组织与机制上完善国资委放权授权后的企业风险控制问题,这仍然是从人的层面来解决问题,解决的是管理者不缺位的问题。而这种依赖于组织与个人的监督机制仍然无法令国资委对放权后的企业放心,仍然无法有效控制企业经营决策风险。因此国资委在授权放权的基础上,还同时提出了完善国有企业内部控制机制的要求。

比如在回答“开展授权放权对企业有没有要求?如何操作落地?”这一问题时,国资委有关负责人这样回答:

 “……  ……  要不断夯实管理基础,优化集团管控,深化企业内部人事、劳动、分配三项制度改革,健全完善风险、内控和合规体系,确保各项授权放权接得住、行得稳。”

在回答媒体提问中,国资委特别强调指出,国资委的放权要“接得住,行得稳”。如何才能接得住,行得稳,国资委同样说的很清楚,就是要优化集团管控体系——这是对集团类企业对二级三级企业的管理说的;健全完善风险、内控和合规体系——这是对企业建立起完善的制度流程与操作标准说的;深化企业内部人事、劳动、分配三项制度改革——这是从企业激发人员活力说的。

在我们近年的咨询实践中,国有企业的合规化体系建设、制度体系评估与建设、风险内控体系建设与优化,已经成为企业规范化管理、科学化管理的三个主要需求。通过建立完善的科学管理体系,国企能以此向国资委保证对国资委的授权放权“接得住、行得稳”。而国资委在评价国有企业是否适合于授权放权的标准也是是否建立了以上的管理体系。

3,过程审计与监察成为国资委对国企管控的主要方法

国资委向企业授权放权不是不管,而是转变管理方式,减少对企业经营决策的掣肘,让政府与企业各归其位,“凯撒的归凯撒、上帝的归上帝”。那么除了利用建立国企董事会监事会来代表国资委行使出资监管职能以外,国资委对企业的监管模式是从事前管理变成事中与事后管理。

在回答“在加大授权放权力度的同时,如何确保国有资产不流失?”这一问题时,国务院国资委相关负责人如下回复:

 “……  …… 《改革国有资本授权经营体制方案》明确要求,“该放的放权到位,该管的管住管好”。在授权放权的同时,国资委将着力强化监督监管,加大事中事后监管力度,加快推进信息化建设和持续完善实时在线的国资监管系统,……  ……”.

这个问题的解释也与回答本次授权放权清单的亮点问题有相互承接的效果,就是本次清单的最大亮点是:“《清单》全面取消了事前备案的程序,要求在实践过程中,除干部管理外,不能再有“事前备案”“事前沟通一致”“备案同意后实施”的情形。”,切实将权力下放到企业,不再搞扭扭捏捏的事情,也不让企业管理者瞻前顾后。

加强事中事后监督管理的基础是企业具备健全的内部控制体系、合规化的管理体系,未来国资委的审计就从专门针对企业经营的合规以及专项审计相结合的方式来对企业实行监管。这种审计监察模式实际上是放弃了之前审计中的唯结果论,比如一项重大投资决策失误了,在之前是要追究企业一把手的责任的。在建立了完善的合规体系之后,遇到此类失误的审计中,只要在决策过程符合正规的决策程序,比如领导班子集体决策、外部专家建议、董事会决议、党委会集中审议等等关键流程,那么即便出现了失误,也不能追究某位领导的责任了。

这种合规性、合法性审计监督的模式实际上是给企业的经营决策管理者大大的松绑,使他们在管理中不至于瞻前顾后,也不至于投鼠忌器,解决了国企管理者中大量存在的不作为现象,由此能够紧抓机遇、快速发展,实现在体制机制改革之下的企业发展。

国务院国资委2019年《授权放权清单》的颁布,是暨2017年、2018年《清单》颁布之后的国企改革深化动作,是将国企改革落到实处的又一重大举措。在国务院国资委《清单》的指导下,各地国资委将参照本地区的实际情况,制定本行政区域的放权清单。当然,对于身处沿海的上海、广东等地,由于一直走在改革的前列,本次放权清单一定会比中央放权更加深化,也将再一次成为国企改革试验的前沿阵地。而这种大胆的改革试验,也许会成为2020年中央第四次对国企放权授权的基本参照。

 

作者:张宏波 中天华溥首席专家,著名管理咨询专家,组织变革专家,住房和城乡建设部下属建筑施工与房地产企业特邀战略集团管控培训讲师,南开大学战略集团管控兼职讲师,《企业软实力》杂志专栏作者。